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为此，将监察行政部门、预防腐败局的职责，检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等反腐败相关职责整合，组建国家、省、市、县四级监察委员会，由同级人大产生，对人大负责，受人大监督，并同党的纪律检查机关合署办公。

行政处罚的听证可分为正式听证和非正式听证。[17] 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条。

行政执法机关应当根据听证笔录，作出行政处罚决定。该种规制方式很明确，要求相关指定的材料必须在送交审核前完成，对实务操作具有很强的指导作用。理清案件中的每一个法律关系，是正确量罚的基础。另一方面，它确保了执法主体对重大公共利益解释的一致性、客观性和可操作性。明确了当事人参与听证活动的权利义务，将听证参加人员扩大到有关人员。

执法主体只有深刻把握法制审核适用情形的法益标准，才能以不变应万变。[7] 参见布小林：《立法的社会过程——对草原法案例的分析与思考》，中国社会科学出版社2007年8月第1版，第21页。如我国《宪法》第10条第3款、第13条第3款规定，国家为了公共利益的需要，可以对土地、私有财产实行征收或征用。

这就是比例原则的规范基础。(e)最小损害手段达到目的。1982年制定我国《宪法》之所以增加第51条的内容，时任宪法修改委员会副主任委员彭真指出：世界上从来不存在什么绝对的、不受任何限制的自由和权利。魏健馨：《合宪性审查从制度到机制：合目的性、范围及主体》，载《政法论坛》2020年第2期。

二、比例原则宪法依据的争论及反思 比例原则并没有直接规定于中国宪法之中，而是散见于相关法律规范之中。(33)参见陈征：《国家权力与公民权利的宪法界限》，清华大学出版社2015年版，第7页。

《宪法》第10条第3款、第13条第3款的征收、征用规定，确立了公民财产权保障的比例原则。与此同时，国家负有积极义务为权利的实现创设必要条件。总之，比例原则在中国属于宪法基本原则，聚焦于调整国家权力与公民权利的行使限度，具有不可替代的规范功能。司法者在个案中，需要根据特定情境划定权利行使的具体边界。

公民行使权利应当遵守法律义务，注意限度。(34)法治国条款包容过大，不适宜直接作为比例原则的宪法基础。(38)澳大利亚《人权宪章与责任法》第7条作了几乎完全相同的权利限制条款规定。④Stephen Gardbaum,Positive and Horizontal Rights:Proportionality's Next Frontier or a Bridge Too Far? in Vicki C.Jackson Mark Tushnet(eds),Proportionality:New Frontiers,New Challenges,New York:Cambridge University Press,221(2017).Vicki V.Jackson,Constitutional Law in an Age of Proportionality,124 Yale L.J.3094,(2015). ⑤蒋红珍：《比例原则的全球化与本土化》，载《交大法学》2017年第4期。

我国《宪法》第51条规定的权利边界内容，体现了权利的本质要求，内在蕴含了比例原则。(25) 2.通过基本权利条款解释比例原则 有学者认为，比例原则可以从我国《宪法》第27条第1款、第33条第3款、第51条和基本权利的原则特性中导出。

对于比例原则的价值功能也存在争议。(23)参见刘权：《行政判决中比例原则的适用》，载《中国法学》2019年第3期。

对权利进行外在限制，应真正有助于维护与增进公共利益。2004年，国家尊重和保障人权，正式写入宪法第二章公民的基本权利和义务头一条之中。对于权利人而言，行使权利应当符合设定权利的本来目的，不得损害国家、社会、集体或他人的利益。例如，从我国《宪法》第27条第1款的效率原则可能无法得出适当性原则。⑧即使在美国，也并没有形成以比例原则为名的宪法教义学，但比例原则在合宪性审查中已得到广泛适用。每一种法定权利的创设，都有其本来目的。

以色列《基本法：人的尊严与自由》第8条规定：不允许限制基本法保护的权利，除非为了达到适当的目的，并不超过必要的限度，由适合以色列价值的法律规定。正如马克思所认为的，权利只有在不受‘他人的同等权利和公共安全或‘法律限制时才是无限制的。

另外，在《突发事件应对法》《农业法》《治安管理处罚法》《无线电管制规定》中，比例原则也有所体现。限制权利时应当考虑所有相关因素：(a)权利的本质。

如人民主权原则解决的是国家权力的来源问题，比例原则关注的是国家权力的运行问题。如《南非共和国宪法》第36条第1款对限制基本权利的考量因素作了具体规定。

⑤然而，中国属于成文法国家，尽管被视为自然正义化身的比例原则有诸多积极价值，但要在中国全面适用，首先必须解决其宪法依据的问题。纪海龙：《比例原则在私法中的普适性及其例证》，载《政法论坛》2016年第3期。(24)此种解释具有一定的合理性，把握住了比例原则禁止国家权力随意设定公民义务的一个面向。世界上越来越多的法院开始试图通过运用比例原则，来及时纠正立法者、行政者对人权不合比例的侵犯。

随着社会法治国的出现，国家对基本权利的给付和保护义务随之产生，从而禁止干预的过度变成了禁止给付和保护的不足。(47)拥有了权利的同时，也就意味着拥有了限度。

2010国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》第16条作了进一步规定。权利存在边界，是权利的本质所决定的

习近平指出：要加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，用科学有效、系统完备的制度体系保证宪法实施。习近平强调：我们要坚持国家一切权力属于人民的宪法理念，最广泛地动员和组织人民依照宪法和法律规定，通过各级人民代表大会行使国家权力，通过各种途径和形式管理国家和社会事务、管理经济和文化事业，共同建设，共同享有，共同发展，成为国家、社会和自己命运的主人。

……人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。第四，立法是实施宪法的首要途径。(49)《习近平谈治国理政》(第三卷)，第142页。(58) 5.关于基层群众自治制度 基层群众自治制度也是我国的一项基本政治制度，是人民群众对农村村级、城市社区的公共事务和公益事业直接行使当家作主民主权利的一种基层民主制度。

(19)在庆祝人民政协成立65周年大会上，习近平指出：中国共产党的一切执政活动，中华人民共和国的一切治理活动，都要尊重人民主体地位，尊重人民首创精神，拜人民为师，把政治智慧的增长、治国理政本领的增强深深扎根于人民的创造性实践之中，使各方面提出的真知灼见都能运用于治国理政。他指出：在充分肯定成绩的同时，我们也要看到存在的不足，主要表现在：保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全，……公民包括一些领导干部的宪法意识还有待进一步提高。

白皮书《一国两制在香港特别行政区的实践》指出，在特别行政区制度下，中央拥有对香港特别行政区的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治。同时，要在确保国家法律和政令实施的基础上，依法保障自治地方行使自治权，给予自治地方特殊支持，解决好自治地方特殊问题。

(94)为此，习近平把全面实施宪法定位为法治建设的首要任务和基础性工作，提出了设立国家宪法日、建立宪法宣誓制度、加强备案审查制度和能力建设、健全宪法解释程序机制、推进合宪性审查工作等系列举措来加强宪法实施监督。第四，统筹设置党政机构。